庞明川丨疫情防控宏观政策的政治经济学分析

在12月19日于西安召开的“中国政治经济学40人论坛·2020”上，东北财经大学经济与社会发展研究院庞明川教授，发表了题为《疫情防控宏观政策的政治经济学分析》的演讲，以下为速记稿整理并经作者审定的演讲内容，特予发布，以飨读者。

简

介

庞明川，东北财经大学经济与社会发展研究院教授；主要从事宏观经济理论、政府行为与公共政策问题研究。

上午很多专家发言的题目都比较宏大。在这里，我想通过一个具体的政策案例，通过分析中国和发达国家在今年突发的新冠疫情防控中所采用的宏观经济政策来展开讨论。

一、问题的提出

今年1月新冠肺炎疫情率先肆虐中国，3月份开始蔓延到美国和其他欧洲国家。然而，在世界各国纷纷采取大规模刺激政策并经过一系列宏观调控之后，其政策效果却大不一样。中国经过大概短短三个月时间就基本控制住疫情，而且经济从二季度就开始恢复性增长，呈现出加快复苏势头，三季度则实现了罕见的4.9%的正增长。反观发达国家，宏观政策的实施效果却不甚理想。对美国来说，不仅疫情越来越严重，成为确诊病例和死亡病例最多的国家，而且经济在二季度下降9.6%，达到了1940年以来的最低记录，三季度虽然有所反弹，但是较去年同期缩水仍超过3%，复苏动力明显不足，目前仍受到疫情拖累，四季度的经济增长存在极大的不确定性。欧元区国家二季度GDP同比下降15%，达到二战以来的最低点，其中英国下滑21.7%，西班牙下滑18.5％，法国萎缩13.8%，意大利萎缩12.4%，德国下滑11.7%，而且三季度欧元区和欧盟27国GDP分别同比下降4.3%和3.9%。9月底以来，欧洲疫情出现二次爆发，法国、德国和英国宣布实施第二次全国封城，这必然会导致经济在四季度出现幅度比较大的下降。通过下面这个图可以看出中国在疫情控制期间能实现V型增长，但是美国的经济学家说美国要恢复到V型增长比较困难，实际上从美国和欧元区国家来看更多地体现为U型甚至L型的增长。

总体说来，每个国家的经济复苏步伐会因不同行业的解封速度、产业结构以及财政与货币政策的等宏观经济政策应对而呈现出分化状态。英国智库——经济与商业研究中心（CEBR）12月26日发布年度报告称，疫情令中美两国经济复苏情况形成明显反差。据国际货币基金组织（IMF）预测，全球经济增速今年将下降4.4%，其中中国经济增速为1.9%，成为世界主要经济体中唯一保持正增长的国家；发达经济体总体上衰退5.8%，其中美国经济衰退4.3%，欧元区经济衰退8.3%，英国经济衰退9.8%，欧元区GDP增速在主要经济体当中表现最差。

一般说来，宏观经济政策可以在疫情防控期间的两个时期发挥作用：一个是初期的短期纾困，二是在促进经济恢复方面。当疫情发生之时，宏观经济政策的作用是尽可能地使经济在复苏中实现V型增长，因为L型和U型增长带来的经济损失会更大。在这里，我们舍像掉政治体制、选举周期以及其他经济制度和国情等方面的差异，仅就宏观经济政策本身进行分析。问题的本质在于：无论是中国还是发达国家在疫情防控中都普遍采取了大规模的刺激政策，但是，为什么宏观政策的效果会出现如此巨大的差异？为什么会出现这种差异？

二、中国与发达国家疫情防控宏观政策的比较

第一，发达国家疫情防控宏观政策及其特点。发达国家宏观经济政策仍然是使用了总量工具的财政政策与货币政策，特别是在货币政策采取了很多非常规的措施。具体地说，为应对新冠肺炎疫情加速蔓延的影响，3月初以来全球货币政策再度进入宽松周期，约有30个国家的央行实施降息，部分国家央行采取了超低政策利率、大规模再融资操作、资产购买计划等非常规货币政策工具，以直接释放流动性和解决货币政策传导不畅问题。美联储推出了零利率和无限量QE；欧洲、日本在已经是负利率的背景下，欧央行陆续推出了大规模资产购买、流动性支持和抵押品宽松的一揽子政策，而日本央行增加了公司债和股票ETF购买以及引入新流动性投放工具。在货币宽松效果有限的情况下，各个国家更是不计代价的扩大财政刺激力度，以降低疫情对经济和社会造成的损害，甚至还考虑财政赤字货币化。3月26日，G20就新冠疫情召开特别峰会，计划向全球经济注入超过5万亿美元资金，作为有针对性的财政政策、经济措施和担保计划的一部分。此后，3月27日，特朗普政府推出了美国史上最大规模的2万亿美元的财政刺激计划。4月6日，日本宣布推出108万亿日元（占GDP的20%）的经济救助规模。4月9日，欧洲联盟成员国财长就5400亿欧元抗疫救助计划达成一致。部分国家甚至通过货币政策为政府债务提供融资来突破财政赤字约束，即采取财政赤字货币化的政策。3月23日，欧盟同意暂停实施管理欧盟公共赤字3%的上限规定，各成员国此后出台了一系列经济刺激计划。4月9日，英国央行亦将财政部的透支账户规模由3.7亿英镑扩大至不受限规模，使财政部能够在短期内增加支出，而不必动用英国国债市场。事实上，上半年国内许多学者也在讨论财政赤字的货币化这个问题，事实证明我们国家不能搞这种政策。

从政策效果来看，发达国家的宏观政策虽在短期纾困中起到一定效果，但由于疫情的反复与失控未能在促进经济恢复过程中发挥出积极作用。其中，在短期纾困中侧重对受创较大行业和中小企业实施定向支持。一是侧重对卫生医疗系统的支持。具体包含增加医疗资金支持、采购抗疫物资、支持开发新冠病毒检测试剂以及为居民提供免费的病毒检测等措施。二是针对受影响较大行业因行施策。主要面向受疫情影响最大的餐饮、旅游、交通运输等行业提供纾困贷款、延迟缴税等措施。法国设立20亿欧元基金用于支持数十万家餐饮、贸易、旅游等商业活动完全停止的企业，意大利对营业额已暴跌逾25%的企业提供援助，美国提供460亿美元空运企业直接贷款和320亿美元的空运企业工资补贴，日本允许受疫情影响的公司延迟缴税1年。三是帮助中小企业渡过难关。主要包括直接现金补贴、贷款担保、减税和延迟缴税等措施。德国稳定基金将提供4000亿欧元的贷款担保，法国自3月17日起将暂停征收企业所需缴纳的房租和水、电、燃气费用，日本将部分小型企业的资产税率下调至0%。

第二，中国的疫情防控政策及其特点。中国疫情防控政策以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，多种政策工具系统发力。习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中指出：加大宏观政策调节力度，宏观政策重在逆周期调节，节奏和力度要能够对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化；积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加注重灵活适度，要实施好就业优先政策，对中国的疫情防控政策起到了决定性的指导作用。

具体地说，财政政策体现三个方面：一是强化资金保障，打好疫情防控阻击战。数据显示，截至2月21日，中央财政共向湖北省拨付各类疫情防控资金62．7亿元；截至2月25日，各级财政已安排疫情防控补助资金超过1000亿元；同时各种税费减免政策密集出台。二是加大减税降费力度，推动企业复工复产。2月6日，财政部、国家税务总局联合发文，对提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入免征增值税；明确受疫情影响较大的困难行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年。2月20日，财政部会同人社部、税务总局等部门，出台阶段性减免企业社保费、医保费和实施缓缴住房公积金等一揽子政策，进一步为企业减负，预计可减负6000亿元。为应对疫情冲击，我国连续出台实施了7批28项优惠力度大的减税降费措施。其中，既有支持疫情防控保供的应急措施，也有帮扶受疫情影响较大困难行业的措施，还特别聚焦于帮扶小微企业渡过难关。1月份至11月份，今年出台的支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策新增减税降费16408亿元。三是把握好节奏和力度，积极的财政政策更加积极有为。2月11日，财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元；2月20日，中央财政预拨农业生产和水利救灾资金14亿元；2月21日，财政部、人民银行等部门联合发布公告，允许商业银行和保险机构参与国债期货交易，提高市场流动性；2月26日，财政部发布通知，进一步规范财政出资基金的设立和运营，督促财政资金发挥好带动社会投资的杠杆作用等等。从总体上看，2020年不仅财政赤字占GDP的比重首次超过3%，增发抗疫特别国债1万亿元，大幅度的增加地方专项债发行规模1.6万亿，新增减税降费5000亿元，从而使全面企业新增减负超过2.5万亿，另外中央财政还将非急需非刚性支出压缩50%以上。

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从货币政策来看，推出了很多结构性的货币政策工具，主要表现在三个方面：一是把专项再贷款用在刀刃上，精准支持重点保供企业。包括设立3000亿元低成本专项再贷款资金，向重要医用、生活物资生产企业提供优惠利率的信贷支持；陆续推出更注重普惠的货币政策，在前期已设立3000亿元专项再贷款的基础上，增加再贷款再贴现专用额度5000亿元，同时下调支农、支小再贷款利率0.25个百分点至2.5%。二是政策性银行在逆周期调节、支持补短板上发挥积极作用。包括国开行专门设立了1300亿元人民币、50亿美元外币的专项流动资金贷款，支持企业复工复产和推进重大工程建设；支持春耕备耕等农业生产等。三是产业政策，把支持实体经济恢复发展放到更加突出的位置。包括开展1.7万亿元逆回购操作投放资金，保持了市场流动性合理充裕；公开市场操作逆回购和中期借贷便利（MLF）操作中标利率先后均下降10个基点，带动市场整体利率下行。对于就业优先政策，主要目标是通过保就业来保民生，主要体现在三个方面：一是阶段性减免企业社保费将为企业和个体工商户降成本5000亿元以上。二是搭平台、摸需求，建机制、送返岗，优服务、帮招聘，为劳动力供需“搭桥”。三是优先安排贫困劳动力就业、完善失业保险，兜牢民生底线等。

此外，在疫情防控政策中，还包括了产业政策和区域政策的内容。因为疫情对于不同产业、不同行业和不同地区的影响是不一样的，所以在这种情况下采取区别对待的产业政策和区域政策。比如，给予受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、交通运输、物流、文化旅游等行业企业包括财政补贴在内的各种优惠政策，落实好出口转内销政策，通过政府采购、发放消费券等形式支持国产，扶持受国外市场萎缩影响订单大幅减少的外向型企业。发挥财政投资支出和财政补贴在“新基建”等行业领域的产业支持政策，引导社会资源流向这些领域等，明显属于产业政策的内容。由于疫情在对于不同区域的影响不同，武汉是疫情最严重的地区，财政的转移支付、补贴在不同地区也不尽一样。因此，加大对受疫情冲击较大和财政收支压力较大地区的专项转移支付规模和力度，支持外贸出口受创的沿海地区、支持全面建成小康社会的脱贫攻坚重点地区、支持基层保运转困难的地区等政策，明显属于区域政策的内容。今年2月17日国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，对于贯彻中央关于突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策的要求，做好分区分级差异化精准防控，有序恢复生产生活秩序，纠正一刀切防控模式等，则是区域政策的具体体现。

从总体上看，中国疫情防控宏观政策的特点体现为加大逆周期调节力度和推进供给侧结构性改革相结合。从2015年提出着力加强供给侧结构性改革以来，供给侧结构性改革一直是经济工作的主线，在疫情冲击期间，供给侧结构性改革也没有停步。至于中国疫情防控宏观政策的具体特点，主要体现在三个方面：一是需求与供给相结合，即需求管理政策和供给管理政策相结合。事实上，逆周期调节是需求管理的传统做法，而2015年提出的“供给侧结构性改革”强调供给管理，二者的有机结合就形成了“需求+供给”的结合。今年12月11日召开的中央政治局会议指出：“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能”，进一步明确地将需求与供给有机结合起来。二是总量政策和结构性政策相结合。中国的宏观经济政策体系是以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策协同发力。其中，西方的财政政策和货币政策总体上体现为总量政策，结构性调整功能有限；而中国的财政政策和货币政策既具有总量政策的功能，也具有结构性调整功能。其中，结构性财政政策大量体现在财政的收入、支出以及转移支付之中，而且从2014年以来在创新货币政策工具方面增加了很多结构性的工具，货币政策的结构性调节功能充分发挥出来。在疫情冲击下，政府推出的一系列结构性财政货币政策起到了积极的效果。此外，产业政策、区域政策等主要服务于产业结构与地区结构的调整，因而主要体现为结构性政策。这样，总量政策与结构性政策相结合就形成了“总量+结构”的结合。三是从逆周期到顺周期。西方国家的宏观调控是讲逆周期调节，中国的宏观调控长期以来也采用了逆周期调节的方式。今年7月30日召开的中央政治局会议提出“完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡”，开始实现从逆周期调节到跨周期调节的转变。

第三，中国与发达国家疫情防控宏观政策的比较。比较中国和发达国家的疫情防控政策，既有相同之处，更有显著区别。相同之处在于大规模的总量政策得到了广泛应用，主要体现在总量性的财政政策与货币政策方面；不同之处在于发达国家疫情防控政策仅仅使用了总量政策，而中国的疫情防控宏观政策体现出“总量+结构”、“需求+供给”的特点，这其中总量政策包含总量性的财政政策和货币政策，结构性的政策体现为结构性的财政货币政策、产业政策和区域政策等等；需求管理政策体现为从逆周期调节到跨周期的设计和调节以及需求侧改革等，供给管理政策体现在就业优先政策和供给侧结构性改革方面。事实上2008年金融危机后，我国对金融危机的应对政策也具有“总量+结构”、“需求+供给”的特点，和发达国家所采取的总量性宏观政策存在显著差异。由此推知，中外疫情防控宏观政策存在的差异直接影响到疫情防控与后疫情时期经济复苏的进程及程度，也是决定经济复苏的到底是V型、U型还是L型的关键所在。

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三、中外疫情防控宏观政策的政治经济学分析

首先看发达国家疫情防控宏观政策的性质。从初始条件来看，发达国家宏观经济政策起源于应对20世纪30年代世界经济大萧条的罗斯福“新政”，并被凯恩斯在1936年出版的《就业、利息与货币通论》中运用“有效需求不足”理论来予以解释。此后，虽然货币主义、理论预期学派、供给学派以及“现代主流经济学新综合”等先后粉墨登场，但每当遇到重大外部冲击或金融危机时，以凯恩斯主义为立论基础的扩张性政策就一次次地被推上前台，成为各国政府首要的政策选项。

凯恩斯主义经济政策具有以下特点：一是扩张性政策，主张即扩大政府开支，实行赤字财政，刺激经济复苏；二是需求管理政策；三是总量政策，主要是解决就业和经济衰退问题；四是短期性。凯恩斯有一句名言：“在长期，我们都死了”，充分揭示了凯恩斯需求管理政策的短期性。

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然而，从上述分析中可以看出，凯恩斯主义经济政策的最大缺陷在于忽视了经济结构与结构性政策作用，忽视了供给侧的中长期影响。对于结构问题，需要辩证地看，因为发达国家市场经济经过长期发展使得市场体制日趋完善，因而在宏观经济运行中经济波动主要体现为总量波动，经济的结构性问题并不突出；而且结构性政策的效果是中长期的，由于在短期会有一部分人利益受损，这对于存在选举周期的国家来说，出于短期选票的考虑使得政策当局不予接受。对于供给问题，马克思经济危机理论已做了充分的说明。资本主义经过长期的发展，在供给（生产）上，马克思认为，大工业生产方式具有一种跳跃式地扩张能力，他说:“一旦与大工业相适应的一般生产条件形成起来，这种生产方式就获得一种弹力，一种突然地跳跃式地扩张的能力”，从而激化了市场供需矛盾，致使危机从可能转化为现实。资本主义经济危机的实质在于生产过剩危机，不是绝对过剩，而是相对于劳动人民有支付能力的需求不足的相对过剩；其根源在于资本主义的基本矛盾，即生产的社会化和生产资料私人占有之间的矛盾。

其次来看中国疫情防控宏观政策的制度性质。从初始条件和演进过程来看，中国的宏观经济政策产生于社会主义经济建设的伟大实践中，经历了从经济“调整”到“宏观调节”、“宏观调控”再到“经济调节”、“宏观经济治理”的演进历程。中国宏观政策产生的初始条件和发达国家不一样，是在建国初期社会主义经济建设的伟大时期，不存在任何经济危机和衰退的情况，处于相对平衡的经济状态之下产生的。此后经历了从改革开放前的综合平衡和三次经济调整到20世纪80年代中期的宏观调节和宏观调控，再到2019年以来提出的经济调节和宏观经济治理的全过程。

从理论基础来看，中国宏观经济政策的理论基础是马克思主义的社会再生产理论。主要体现在两个方面：第一，马克思的社会再生产理论科学揭示了总量平衡与结构平衡相统一，即实现生产生产资料的第Ⅰ部类与生产消费资料的第Ⅱ部类之间的平衡，以及第Ⅰ部类内部和第Ⅱ部类内部的平衡。第二，马克思社会再生产理论传到中国以后又有了新的发展，即马克思社会再生产理论中国化，它的重要成果体现为统筹兼顾和综合平衡。在毛泽东思想中，统筹兼顾和综合平衡是分开来进行论述的，统筹兼顾运用于现在所说的治国理政的实践中，而把综合平衡运用在经济建设的实践当中。十八大以来习近平总书记则把统筹兼顾与综合平衡一起使用，先后三次发表重要讲话都把二者联系起来进行论述，还把统筹兼顾和综合平衡相结合的思想贯穿于治国理政和经济改革与发展的具体实践之中。在习近平的重要讲话中，“统筹”一词成为经常出现并被重点强调的高频词。包括“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局、五大发展理念、国际国内双循环以及供给侧结构性改革与需求侧改革相结合、统筹发展与安全、系统观和系统思维等等都是统筹兼顾和综合平衡的具体体现。此外，为了切实保证统筹兼顾方法的有效落实，习近平指出：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”这里的“总揽全局、协调各方”实质上就是统筹兼顾、综合平衡。  

从社会主义市场经济的性质来看，1992年初邓小平在“南方谈话”中提出“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。十九届四中全会首次提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”。其中，解放和发展生产力需要通过总量政策来实现，通过市场在资源配置中发挥决定性作用来实现，而“消除两极分化，最终达到共同富裕”以及“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存”则主要依靠结构性政策来实现。

从中国宏观经济政策的体系与特征来看，按照最新的表述，政策体系体现为十九届五中全会通过“十四五”规划建议中指出的“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密结合，建立目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。其中，财政政策和货币政策是主要的政策手段，而就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策需要紧密结合。这一政策体系的特征体现在三个方面：一是总量和结构相结合。总量政策包括财政政策和货币政策、投资政策、消费政策；结构性政策包括结构性的财政货币政策、产业政策、区域政策。总量政策为社会主义市场经济奠定物质基础，通过结构性政策来缩小收入差距、实现社会公平和共同富裕，从而确保社会主义性质和方向。这里存在一个做大蛋糕与分好蛋糕的关系。二是需求和供给相结合。习近平总书记不仅对供给与需求的关系做出一系列重要的理论阐释，比如2016年1月习近平指出：“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系，二者你离不开我、我离不开你，相互依存、互为条件。没有需求，供给就无从实现，新的需求可以催生新的供给；没有供给，需求就无法满足，新的供给可以创造新的需求。”2017年1月习近平在主持中央政治局会议时进一步指出：“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据宏观经济形势作出抉择，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进。推进供给侧结构性改革，要用好需求侧管理这个重要工具，使供给侧改革和需求侧管理相辅相成、相得益彰，为供给侧结构性改革提供良好环境和条件”，而且在政策实践中2015年11月在中央财经领导小组第十一次会议上习近平就指出“在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革”。今年12月11日召开的中央政治局会议指出“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革”，同样揭示出供给与需求之间的密切关系。三是政策效果上的“短期+长期”相结合。总量政策与结构性政策、需求管理政策与供给管理政策相结合就会产生“短期+长期”的政策效应。

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四、宏观政策的规律性认识与疫情防控政策的最优选择

首先，从中外宏观经济政策的产生、发展和演进过程中，可以总结出宏观经济政策的一般特点和规律。一般说来，宏观经济政策从政策性质上看，可以分为紧缩性政策和扩张性政策两种类型。发达国家的宏观经济政策从性质上看都属于扩张性政策；中国的宏观经济政策既包括紧缩性政策，还包括兼具紧缩与扩张的宏观经济政策。从政策的类型上看，可以根据经济总量与经济结构的关系分为总量政策（着眼于解决宏观经济总量问题的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策）与结构性政策（着眼于解决经济结构问题的宏观经济政策，包括产业政策、区域政策，以及结构性财政政策和结构性货币政策等），也可以从需求与供给的角度区分为需求管理政策（财政政策和货币政策，凯恩斯主义需求管理政策）与供给管理政策（就业政策、收入政策、增长政策等，新古典综合派的供给管理政策包括收入政策、指数化政策、人力政策和增长政策）。从政策的作用对象上看，可以区分为应对正常经济周期波动的宏观经济政策（可称为常态性宏观经济政策）与应对罕见灾难冲击的宏观经济政策（可称为非常态宏观经济政策）。从政策的作用期限上看，马歇尔（1890）与多马（1946）揭示出需求管理政策属于短期政策，因此只具有短期的政策效应；相反，供给管理政策属于长期政策，因而具有短期与长期相结合且以长期为主的政策效应。同理，总量政策属于短期政策，而结构性政策则属于中长期政策，因而各自分别具有短期和长期的政策效应。从宏观经济政策组合的结构上看，宏观经济政策组合的组成部分及其相互关系揭示了宏观政策组合中不同类型政策的结构安排与政策搭配，在一定程度上可以有效规避不同政策之间存在的“政策冲突”现象。一般说来，宏观政策组合的结构体现为两种情形，分别具有不同的政策效应：一是由同一类型的政策所构成的宏观政策结构，即由同属于需求管理政策或供给管理政策、同属于总量政策或结构性政策构成的政策组合，其政策效应由具体政策自身的性质所决定；二是由不同类型的政策所构成的宏观政策结构，即由需求管理政策与供给管理政策构成的宏观政策组合、由总量政策与结构性政策构成的宏观政策组合。从总体上看，由不同类型的政策所构成的宏观政策结构具有 “短期+长期”的政策效应。长期的政策实践表明，西方发达国家通常使用的宏观政策组合体现为由同一类型政策所构成的宏观政策结构，即由总量性的财政政策与货币政策组成的宏观政策结构，同属于需求管理政策的内容，因而只具有短期的政策效应。相反，中国的宏观经济政策体系则是由不同类型政策组成的宏观政策结构，分属于总量政策与结构性政策、需求管理政策与供给管理政策，因而具有“短期+长期”相结合的政策效应。

其次，疫情防控的宏观经济政策应根据疫情冲击的性质和特点有针对性地进行应对。今年爆发的新冠疫情冲击则同时从需求侧和供给侧对宏观经济造成严重冲击和影响，其影响可以分为三个阶段：第一阶段以总需求冲击为主。由于生产停滞，疫情冲击主要体现在总需求方面。例如住宿、餐饮、电影院线、交通运输、旅游等行业的消费需求受到影响；第二阶段以供给冲击为主。开始复工以来，生产秩序恢复缓慢，人流、物流都面临一定程度的困难，不仅时间延长、成本也明显提高。加之供应链存在的风险，也会导致整个生产过程面临瓶颈。第三阶段又回到总需求冲击为主。在疫情基本得到控制之后，生产秩序也将全面恢复，但是疫情导致的总需求不足问题将再次成为主要矛盾。由此可见，疫情冲击既包括需求冲击，也存在供给冲击；既带来总量的急剧下滑，也带来经济结构的严重失衡；既存在短期冲击，也会带来中长期影响。因此，疫情防控的宏观经济政策应具备以下特点：（1）扩张性政策。各国的实践表明，疫情冲击在短期会造成宏观经济出现超常规下降，给国民经济带来巨量的损失，这是确定无疑的客观事实。基于此，短期的扩张性政策就成为各国政府当然的理性选择。（2）总量政策与结构性政策相结合。需求管理的总量政策重点解决短期的经济总量下滑与失衡问题，结构性政策偏重于解决中长期的结构失衡问题。当然，这里的总量政策与结构性政策都需要采用扩张性政策，即总量的扩张与结构上的扩张相结合。（3）短期政策与长期政策相结合。由于疫情冲击的影响既包括短期性的，也包括中长期性的，因此，疫情防控的宏观经济政策就必然要考虑短期效应与长期效应相结合。

最后，基于上述认识，疫情防控的宏观经济政策应借鉴中国疫情防控经验，选择由不同类型的宏观政策组成的宏观政策组合。由于新冠疫情给宏观经济造成的冲击和影响是多方面的，其中最为主要是经济衰退、失业率攀升和经济结构的严重失衡，这些冲击和影响也就成为宏观经济政策所要解决的多重目标；此外，新冠疫情与金融危机还从需求、供给以及需求和供给两方面给宏观经济带来冲击。因此，应对疫情冲击的宏观经济政策除需要抑制经济总量失衡之外，还需要解决结构失衡问题；除需要应对需求冲击之外，还需要应对供给冲击；除需要应对短期冲击之外，还需要应对疫情所带来的中长期风险。从这个角度上说，由总量政策与结构性政策相结合、由需求管理政策与供给管理政策相结合的宏观经济政策组合，就成为应对疫情冲击的宏观经济政策组合的最佳选择。这种宏观政策组合既兼顾与平衡了总量与结构、供给与需求之间的对立统一关系，又能够实现“短期+长期”的政策效果，因而是一种理想的宏观经济政策组合。

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 五、结论与引申

 一般地说，在疫情防控的不同阶段面临不同的任务。在疫情防控的初期应急阶段，短期纾困成为最急迫的任务；而在疫情防控的中后期与常态化阶段，促进经济恢复就成为最为重要的任务。在这两个阶段中，科学合理的宏观经济政策组合对于疫情的防控来说不仅具有极强的现实针对性，而且还能够发挥出十分重要的作用。当然，随着疫情冲击的反复，短期纾困与中长期的促进经济复苏也可能结合起来，共同发挥在疫情防控中的积极作用。

通过对中国和发达国家疫情防控宏观经济政策的分析，在借鉴中国疫情防控经验的基础上，可以将上述科学合理的宏观经济政策组合定位为由不同类型的宏观政策组成的宏观政策组合，即由总量政策与结构性政策相结合、由需求管理政策与供给管理政策相结合的宏观经济政策组合。这一政策组合就成为应对疫情冲击的宏观经济政策的最优选择。中外宏观经济政策及其效果的显著对比为疫情防控宏观政策的最优选择提供了典型化例证。

将上述结论加以引申，可以扩展到如下两个方面：

第一，从疫情防控宏观政策拓展到非常态宏观经济政策。新冠肺炎疫情的冲击仅仅是众多外部重大意外事件冲击的一种。近年来，学术界把经济与金融危机、战争、重大流行性疾病与重大自然灾害这四种类型的重大突发性事件统称为罕见灾难（rare disaster），并定义为发生概率较小但一旦发生就会造成巨大损失的灾难性事件。这些灾难不仅会带来严重的经济衰退，还会对经济结构产生显著的影响。正因为如此，应对罕见灾难的宏观经济政策就应该明显区别于应对正常经济周期波动的宏观经济政策，因而可以称为非常态宏观经济政策。

与疫情防控的宏观政策相一致，非常态宏观经济政策同样具有以下三大特点：（1）扩张性政策；（2）总量政策与结构性政策相结合；（3）短期政策与长期政策相结合。这就需要由不同类型的宏观政策组成的宏观政策组合。

因此，非常态宏观经济政策的最优选择为：由总量政策与结构性政策相结合、由需求管理政策与供给管理政策相结合的宏观经济政策组合，即由不同类型宏观政策组成的宏观经济政策组合。

第二，持续深化对宏观经济政策规律性的认识。主要体现在两个方面：

一是正确认识总量与结构、需求与供给之间的关系。在宏观经济理论与政策中，总量与结构、需求与供给之间的关系十分重要。这固然是因为总量与结构、需求与供给之间存在密不可分的紧密联系，是既对立又统一的辩证关系，更是因为总量与结构、需求与供给在宏观经济运行与政策调控中具有极为重要的地位。从总体上看，宏观调控的最终目标是实现需求与供给之间在总量和结构上的长期动态平衡，这不仅要求需求总量与供给总量之间、需求结构与供给结构之间实现平衡，也要求需求总量与需求结构之间、供给总量与供给结构之间实现平衡。也正是因为如此，2015年11月中央财经领导小组第十一次会议提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”。今年12月11日召开的中央政治局会议和12月16日召开的中央经济工作会议都提出了“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革”，形成“需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”的良性关系。这里的“需求侧改革”既涉及到投资、消费、进出口等需求总量与结构的关系，也涉及到内需、外需与双循环新发展格局中的需求总量与结构的关系。

二是积极构建作为常备工具的非常态宏观经济政策。近年来，包括疫情等重大流行性疾病在内的罕见灾难发生频率高、经济损失巨大，冲击的性质包括了需求冲击、供给冲击以及需求冲击与供给冲击同时存在等三种类型，且罕见灾难的持续时间既有短期性的，也有中长期性的。因此，充分认识非常态宏观经济政策的规律并构建作为常备工具的非常态宏观经济政策体系的重要性远远大于应对正常经济波动的宏观经济政策。然而，迄今为止，世界各国在应对罕见灾难与突发重大事件的冲击时所采取的宏观政策都具有临时应急的特点，不仅沿用应对正常经济周期波动的宏观经济政策来进行应对，区别仅在于在基础上加大政策力度而已。事实上，在罕见灾难与重大突发性事件的冲击下，宏观经济运行明显表现出不同于正常经济周期性波动的特征，主要体现为总量失衡与结构失衡同时并存。因此，非常态宏观经济政策就不应该等同于常态性宏观经济政策，不仅需要根据宏观经济运行中出现的新特点进行有针对性地调控，而且需要改变长期存在的临时应急的方式，构建作为一种常备工具的非常态宏观经济政策。由于罕见灾难冲击无论对发达国家还是发展中国家都会同时带来经济的总量失衡与结构失衡问题，因此，无论是发达国家和发展中国家，不仅要充分认识非常态宏观政策的特点和规律，而且还要将由不同类型政策组成的“总量+结构”、“需求+供给”的宏观政策组合作为应对包括疫情等大流行疾病在内的罕见灾难的常备性政策工具。

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责任编辑：范守勋    审核：李亚伟

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